目前，PPP模式是社會資本參與生態(tài)保護修復項目最主要的模式之一，中央與地方政府共同推動，各類社會資本也愿意以PPP模式參與其中，承擔融資、建設、運營內容，并獲得合理回報。竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項目作為新型環(huán)境污染治理模式的示范項目，以“土壤修復+土地流轉”為核心，通過政府與社會資本合資設立項目公司、土壤修復開發(fā)轉讓的方式獲取增值收益，打破了行業(yè)發(fā)展的資金瓶頸，為未來土壤修復等生態(tài)保護修復項目提供了示范參考。本文將對PPP模式、湖南竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項目概況與運作模式進行介紹，總結項目的經驗借鑒，以供后續(xù)生態(tài)保護修復項目進行參考。
 

　　一、PPP模式介紹
 

　　PPP模式是政府與社會資本合作的項目模式，具體是指政府部門通過招標與中標單位組建項目公司，在特許合同約定的期間內由項目公司負責具體建設工作及后期運營，在特許期結束將項目轉交給政府部門的運作模式。PPP模式的顯著特點在于社會資本的參與，這類模式下各類社會資本均可以參與生態(tài)修復領域的建設運營，有助于拓展資金來源、提升生態(tài)項目資金的利用效率和相關設施的運行效率。雙方風險劃分可通過協(xié)議約定，分散了政府的部分投資風險。但缺點在于項目關聯(lián)方較多，組織機構設置較為復雜，且在建設和運營過程存在較多不確定因素。
 

　　表1 PPP模式具體流程、實施主體及適應項目類型

　　PPP模式運行機制如圖1所示，具體流程一般分為項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執(zhí)行階段、項目移交階段五個階段。PPP模式有多種運作方式，存量項目運作方式包括TOT、ROT、O&M模式等，增量項目運作模式包括BOT、BOO等。適用項目類型而言，對于偏使用者付費的項目，適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的生態(tài)修復類基礎設施項目，且優(yōu)先傾向定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。對于偏政府付費的項目，則適用于大部分生態(tài)修復項目。

　　圖1 PPP模式運行機制圖

 

　　目前，PPP模式是社會資本參與生態(tài)修復項目最主要的模式之一，中央與地方政府共同推動，各類社會資本也愿意以PPP模式參與其中，承擔融資、建設、運營內容，并獲得合理回報。
 

　　政府端，在中央層面，2013-2015年中央發(fā)布一系列文件法案，如《關于加強地方政府性債務管理的意見》、《中華人民共和國預算法(2014修正)》、《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》等，加強地方債務管理，約束地方舉債方式，控制地方政府債務規(guī)模并推廣使用PPP模式。在地方層面，城鎮(zhèn)化的推進、人口增長及GDP的考核機制，都推動地方政府大力發(fā)展基礎設施建設。但由于中央約束地方舉債方式，地方政府在自身建設、運營能力不足，融資方式受到限制的背景下，有選擇PPP模式的動力，以此發(fā)展基礎設施，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。
 

　　從社會資本的角度，PPP模式給予社會資本參與生態(tài)修復項目等基礎設施項目的契機。由于生態(tài)修復項目大部分屬于政府付費或者可行性缺口補助模式，在績效評估達到要求的前提下政府付費穩(wěn)定有保障，財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》明確要求政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應與當年社會資本績效評價結果完全掛鉤。財政部門應按照績效評價結果安排相應支出，項目實施機構應按照項目合同約定及時支付。一系列文件進一步提升社會資本履約保障，結合財政部PPP綜合信息平臺，PPP項目是流程完備、信息披露透明、對社會資本保護到位的一種基礎設施項目投資模式。此外，隨著PPP市場從火熱到規(guī)范再到逐步穩(wěn)健，市場惡性競爭大幅減少，生態(tài)修復等PPP項目回報率穩(wěn)中有進，整體回報率逐漸提升，對社會資本更具吸引力。
 

　　從金融機構的角度，宏觀層面中央及地方政府均在推動PPP模式，中觀層面行業(yè)端各類助力生態(tài)修復的支持政策不斷出臺，且近年生態(tài)環(huán)保類固定資產投資穩(wěn)定增加，項目不斷增多，在政府政策支持、生態(tài)項目政府付費現(xiàn)金流還款有保障、固定資產未來收益權等抵質押措施完備的條件下，金融機構愿意通過貸款、融資租賃、ABS等模式積極參與生態(tài)環(huán)保類PPP的融資環(huán)節(jié)。
 

　　二、竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項目案例分析
 

　　竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項目是采用新型環(huán)境污染治理模式的示范項目，本項目通過“土壤修復+土地流轉”為核心的PPP模式，引入社會資本與地方政府通過服務協(xié)議締結合作，成立合資公司負責區(qū)域廠房拆除、遺留污染處理、土壤治理的工作，政府方則通過修復后的土地增值收益為參與各方提供回報。

 

　　(一)竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項目概況
 

　　竹埠港工業(yè)區(qū)始建于上世紀60年代初，是湖南省湘潭市岳塘區(qū)范圍內的老精細化工區(qū)，也是在上世紀80年代被國家確定為優(yōu)先發(fā)展的14個精細化工基地之一。竹埠港工業(yè)區(qū)坐落于湖南省湘潭市岳塘區(qū)，是長沙、株洲、湘潭三市交界的“金三角”中心地帶，聯(lián)系三市之樞紐，包含易家坪、竹埠及雙埠三個片區(qū)。工業(yè)區(qū)的高速發(fā)展為當?shù)貛砹丝捎^的稅收和就業(yè)，但也由于長期的化工生產，工業(yè)老區(qū)付出了慘痛的“環(huán)境代價”。老工業(yè)區(qū)范圍內重金屬污染物以及有機污染物并存，分布廣泛，超標倍數(shù)嚴重，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境特別是湘江流域生態(tài)帶來了沉重的負擔。
 

　　2010年，湘潭市根據(jù)“長株潭一體化進程”以及湘潭市“兩型社會”的建設要求制定了《湘潭市城市總體規(guī)劃(2010-2020)》，并獲得國務院批復。其中關于湘江風光帶以及岳塘經濟開發(fā)區(qū)的建設要求中指出，竹埠港區(qū)域進行產業(yè)結構調整，需整體退出老化工企業(yè)，并進行區(qū)域環(huán)境治理和生態(tài)恢復。2011年，國務院正式批準《湘江流域重金屬污染治理實施方案》，將竹埠港化工區(qū)列入湘江流域重金屬污染源治理重點區(qū)域。
 

　　2014年1月，湘潭市岳塘區(qū)政府與專業(yè)從事環(huán)境污染治理的高科技民營企業(yè)永清集團簽署了合作協(xié)議，組建湘潭竹埠港生態(tài)治理投資公司，計劃在3至5年內投入95億元，實現(xiàn)對竹埠港的重金屬污染治理與生態(tài)開發(fā)。項目計劃立足竹埠港1.74平方公里區(qū)域，以重金屬污染綜合治理整治的投資、管理、服務為重點，實施區(qū)域內關停企業(yè)廠房拆除、遺留污染處理、污染場地修復、整理、綠化養(yǎng)護、基礎設施建設等工作。
 

　　(二)竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項目融資與運作模式
 

　　竹埠港工業(yè)區(qū)的污染治理與生態(tài)開發(fā)項目是規(guī)模性的區(qū)域污染綜合治理項目。項目進展過程中，既要關停退出區(qū)域內全部企業(yè)，又要把區(qū)域數(shù)十年積累的化工污染全面地治理好、完成土地用途轉變，這既需要大量的資金注入，又需要專業(yè)技術的支持。為彌補資金缺口及技術需要，竹埠港工業(yè)區(qū)土壤污染修復項目由岳塘區(qū)政府與永清集團通過PPP模式聯(lián)合開展。政府與企業(yè)共同組建湘潭竹埠港生態(tài)環(huán)境治理投資有限公司作為竹埠港重金屬污染綜合整治項目的投資和實施平臺。合資公司初始注冊資本1億元，其中，湘潭發(fā)展投資有限公司出資6,500萬，持股65%，湖南永清投資集團有限公司出資3,500萬，持股35%。項目結束后，湖南永清投資集團有限公司于2019年4月撤股退出企業(yè)，將項目公司股份轉讓給政府投資平臺，實現(xiàn)盈利退出。
 

　　項目運作采取了湖南省首次試行的新型環(huán)境污染治理模式，該模式被稱為“岳塘模式”，是一種以“土壤修復+土地流轉”為核心的PPP模式。在“岳塘模式”下，地方政府與治理企業(yè)通過服務協(xié)議締結合作，成立合資公司(即湘潭竹埠港生態(tài)環(huán)境治理投資有限公司)，負責區(qū)域內廠房拆除、遺留污染處理、土壤治理的工作。政府通過規(guī)劃和監(jiān)督，把控治理過程以及治理效果，以可量化和核證的環(huán)境產出，作為服務效果的衡量標準和計費基準。在土壤修復完成后，土地用途通過重新規(guī)劃或流轉和租用進行改變，實現(xiàn)土地的增值收益，為參與各方提供回報。
 

　　圖2 土壤修復PPP項目“岳塘模式”
 

　　融資端，由于土壤修復領域普遍投資規(guī)模較大、回收周期較長、經濟風險較高，易導致項目融資不暢。為推動項目融資落地，一方面自有資金端，由政府方代表湘潭發(fā)展投資有限公司與社會資本方代表湖南永清投資集團有限公司共同出資1億元設立項目公司投資于竹埠港PPP項目，后期還引入國開發(fā)展基金有限公司進行股權投資入股項目公司；另一方面，債務資金端，政府支持下政策性金融機構和商業(yè)銀行按照政策法規(guī)對竹埠港項目給予借貸資金優(yōu)惠，提供啟動低息貸款3億元，助力解決項目資金問題。
 

　　(三)竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項目成效
 

　　自2013年起，根據(jù)湘江流域重金屬污染專項治理的總體要求，湘潭市實施了《關于竹埠港化工區(qū)企業(yè)停產的實施方案》，逐步關停竹埠港地區(qū)企業(yè)。原則上，對非法違規(guī)企業(yè)依法關停，對不符合產業(yè)政策、產能落后及無發(fā)展前景的企業(yè)進行淘汰退出，對區(qū)域內涉重金屬產業(yè)及化工產業(yè)實施整體搬遷退出，從根本上解決區(qū)域的涉重金屬污染和其它環(huán)境污染問題。2014年9月29日，竹埠港的28家化工企業(yè)全部停產，2016年12月，28家企業(yè)全部搬遷退出。
 

　　2018年2月28日，竹埠港環(huán)境污染綜合治理項目驗收評審會在湘潭發(fā)展投資有限公司召開。通過專家評審，竹埠港重金屬污染土壤治理和修復示范項目、易家坪片區(qū)土壤修復治理項目驗收合格，項目檢測結果達標，順利通過項目驗收評審會。基于項目的寶貴經驗，竹埠港區(qū)域內一批重點治理項目完成驗收，修復治理土壤67.3萬立方米，成為全省率先探索實現(xiàn)區(qū)域土壤污染修復和再開發(fā)建設的典型案例；區(qū)域內湘江斷面水質提升至I類，達標率100%，桂花、欒樹、香樟、紅葉石楠等苗木沿江種植，生態(tài)環(huán)境得到極大程度的改善。
 

　　目前，湘潭市竹埠港新區(qū)正在進一步推進經濟轉型升級，旨在建設一座具有活力的濱江生態(tài)新城。竹埠港將堅持以環(huán)境治理與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為基礎，繼續(xù)開展土壤修復和生態(tài)開發(fā)相關工作，發(fā)展集商業(yè)辦公、文化休閑、生態(tài)居住等功能為一體的示范區(qū)，進一步建設包括工業(yè)遺址公園、綜合管廊、配套基礎設施等配套設施，逐步優(yōu)化新區(qū)的生態(tài)水平和宜居環(huán)境。
 

　　三、竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)項目經驗借鑒
 

　　生態(tài)保護修復項目普遍依賴財政資金，且資金使用效率有限，在具體項目實施中也面臨融資難題。而竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項目，通過“土壤修復+土地流轉”，助力企業(yè)收益實現(xiàn)；采用PPP模式，通過政府與專業(yè)機構有效結合也能夠保障項目順利推動；且多元化的項目投資主體彌補了項目資金缺口。
 

　　(一)“土壤修復+土地流轉”助力企業(yè)收益實現(xiàn)機制
 

　　目前，生態(tài)保護修復PPP項目大部分采用政府付費或者可行性缺口補助的回報機制，且政府付費部分依賴于一般公共預算支出，本質上仍較為依賴財政資金投入開展項目建設，對政府資金流動性提出了要求。而通過“土壤修復+土地流轉”的路徑，“岳塘模式”解決了因污染企業(yè)破產關停導致責任主體缺失、治理資金缺乏等難題，充分發(fā)揮了企業(yè)作為市場主體的作用，調動了企業(yè)在資金投入、技術研發(fā)等方面的積極性，解決土壤污染治理投入大卻幾乎沒有產出的難題。通過土壤修復開發(fā)轉讓獲取增值收益的模式，打破了行業(yè)發(fā)展的資金瓶頸與對地方公共預算資金的依賴，從機制上補充了從土地修復到收益實現(xiàn)的機制，為國內土壤重污染綜合治理提供了可供復制的范本。
 

　　(二)采用PPP模式，政府與專業(yè)機構有效結合保障項目順利推動
 

　　岳塘區(qū)政府通過選擇與在國內環(huán)境治理領域享有較高聲譽的永清集團合作，采用PPP模式組建合資公司，嘗試建立風險共擔、利益共享的機制，充分結合了政府在政策引導、征地拆遷、環(huán)境保障及弱勢群體安置等方面的行政職能優(yōu)勢，以及永清環(huán)保在環(huán)境治理技術、工程管理、項目運作、上市融資等方面的優(yōu)勢。這種政企合作共同治理污染的綜合環(huán)境服務模式，可以形成更為全面的調研和專業(yè)規(guī)劃。通過企業(yè)開展技術和模式創(chuàng)新，能夠提高服務專業(yè)化程度，保障服務質量，減輕政府對環(huán)境監(jiān)管壓力，同時可以提高政府環(huán)保資金使用效率。
 

　　(三)多元化的項目投資主體彌補項目資金缺口
 

　　生態(tài)保護修復PPP項目因公益性較強而經營性不足，且投資規(guī)模較大、回收周期較長、經濟風險較高，普遍面臨融資難題。竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項目的投資主體包括政府、國企、民企、政策性投資主體等，多元化的股權結構為項目融資提供了充足的資金來源。項目發(fā)展初期，由湖南省岳塘區(qū)政府和湘潭城鄉(xiāng)建設發(fā)展集團合資成立的湘潭發(fā)展投資有限公司與湖南永清集團合資建立合資公司，彌補了財政在項目開發(fā)上的資金缺口。
 

　　隨后，在項目發(fā)展中期，國開發(fā)展基金有限公司入股湘潭發(fā)展投資有限公司，與湘潭城鄉(xiāng)建設發(fā)展集團各持33%，湖南湘潭岳塘經濟開發(fā)區(qū)管理委員會作為控股企業(yè)持股33.99%。此外，在政府支持下，政策性金融機構和商業(yè)銀行按照政策法規(guī)對竹埠港項目給予借貸資金優(yōu)惠，進一步解決資金難題。還有，在合同環(huán)境服務模式下，由于前期墊資做工程加大了企業(yè)的資金需求量，永清集團的子公司上市企業(yè)永清環(huán)保通過定向增發(fā)融資4億元，用于補充公司經營所需的流動資金，極大地支撐了公司土壤污染治理業(yè)務的開展。
 

　　因此，對于生態(tài)保護修復項目，需要建立健全多元化融資方式，政府端也需要通過金融、財政、環(huán)保等政策和法律法規(guī)進行配套支持；同時，需要金融機構和金融市場加大創(chuàng)新支持力度，通過優(yōu)惠性貸款、股權投資、定向增發(fā)等多種方式幫助項目投資主體解決生態(tài)保護修復項目面臨的融資難題。
 

　　原標題：IIGF觀點 | PPP模式推進生態(tài)保護修復——以湖南竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項目為例